Share the post "Orçamento do Estado: como funciona e porque afeta a sua vida"
Todos os anos, entre outubro e novembro, Portugal pára para discutir um documento que raramente alguém lê na íntegra. O Orçamento do Estado domina os telejornais, gera debates acesos na Assembleia da República e está presente em todas as conversas sobre política. Mas afinal, o que torna este documento tão importante? E porque é que deveria interessar-se por ele?
A resposta é simples: o Orçamento do Estado define quanto paga de impostos, se o seu salário aumenta, quantos médicos há no hospital quando precisa, se a escola do seu filho tem professores suficientes, ou quanto aumentam as reformas dos seus pais. No fundo, é o plano que determina como Portugal funciona durante um ano inteiro.
O que é o Orçamento do Estado
Trata-se do documento que determina as despesas e receitas de cada ano e que, em função das políticas a adotar, planeia todas as medidas que as executam. Basicamente, trata-se do plano orientador para a gestão do orçamento nacional.
Pense no orçamento que faz em casa. Calcula quanto dinheiro entra todos os meses, decide como vai gastá-lo entre renda, comida, transportes e lazer, e tenta que não falte no final do mês. O Orçamento do Estado funciona da mesma forma, mas à escala de um país inteiro e com milhares de milhões de euros em jogo.
O Orçamento do Estado é uma lei da Assembleia da República, que integra a previsão de receitas e a autorização de despesas ou dotação de despesas, bem como uma autorização de endividamento, para o horizonte temporal de um ano. Isto significa que sem este documento aprovado, o Governo não pode gastar dinheiro público nem cobrar impostos.
De onde vem o dinheiro do Estado
A maior parte do dinheiro que o Estado recebe vem dos bolsos dos cidadãos e das empresas, através de impostos. Sendo uma peça que planifica os gastos e receitas do Estado determina grande parte dos serviços públicos a que todos nós acedemos, mas também todas as suas fontes de receita que pagam estes serviços, nomeadamente impostos e contribuições sociais.
Assim, as principais fontes de receita do Estado são:
IRS – imposto que todos os trabalhadores pagam mensalmente, retido diretamente no salário;
IVA – imposto incluído em tudo o que compramos, desde o pão ao computador;
IRC – imposto que as empresas entregam sobre os lucros que geram;
Contribuições para a Segurança Social – pagas por trabalhadores e empregadores;
Taxas e multas – taxas moderadoras nos hospitais, portagens, multas de trânsito e outras receitas menores;
Dividendos de empresas públicas – como a CGD ou a TAP.
Quando estas receitas não chegam para cobrir todas as despesas, o Estado pede dinheiro emprestado, emitindo dívida pública. Quando sobra dinheiro, há excedente orçamental.
Para onde vai o dinheiro
O Estado gasta o dinheiro que recebe em três grandes áreas: despesas com pessoal, despesas com bens e serviços, e investimento público.
As despesas com pessoal incluem os salários de professores, médicos, enfermeiros, polícias, bombeiros, juízes, funcionários públicos e todos os que trabalham para o Estado. São milhares de pessoas que garantem o funcionamento diário do país.
As despesas correntes cobrem tudo o que o Estado precisa para funcionar: medicamentos nos hospitais, material escolar, combustível para ambulâncias, manutenção de edifícios públicos, contratos com fornecedores externos.
As transferências sociais representam uma fatia enorme do Orçamento. Aqui entram as reformas e pensões, o subsídio de desemprego, o abono de família, o Rendimento Social de Inserção, os apoios a pessoas com deficiência, e todos os sistemas de proteção social.
O investimento público financia as grandes obras: construção e reabilitação de hospitais, escolas e estradas, modernização da rede ferroviária, sistemas de tratamento de águas, equipamentos tecnológicos para a administração pública.
Os juros da dívida pública consomem todos os anos centenas de milhões de euros. É o preço que Portugal paga por ter pedido dinheiro emprestado no passado.
Como nasce um orçamento: o processo explicado
O trabalho começa muito antes de outubro. O trabalho de elaboração de uma proposta de Orçamento do Estado começa muitos meses antes da sua entrega no Parlamento.
Fase 1: Preparação (primavera e verão)
Durante os meses de verão, cada ministério prepara as suas contas para o ano seguinte. O Ministério da Saúde calcula quantos médicos precisa de contratar e quanto vai gastar em medicamentos. O Ministério da Educação planeia quantas escolas precisam de obras e quantos professores são necessários. O Ministério das Infraestruturas lista as estradas que precisam de reparação.
A Direção-Geral do Orçamento coordena este trabalho todo, garantindo que as contas de cada ministério encaixam no plano geral. Há negociações intensas: cada ministro quer mais dinheiro para a sua área, mas o bolo é limitado.
Fase 2: Aprovação em Conselho de Ministros (setembro/outubro)
O Governo, em conjunto com todos os Ministérios, prepara o Orçamento do Estado, definindo a estratégia orçamental, os objetivos e as prioridades de política e de distribuição de recursos para o ano em causa. O Conselho de Ministros reúne-se e aprova a versão final da proposta. Esta é a última oportunidade para o Governo afinar detalhes antes de submeter o documento ao escrutínio público.
Fase 3: Entrega na Assembleia da República (10 de outubro)
A proposta de lei do Orçamento do Estado para o ano económico seguinte deve ser apresentada à Assembleia da República, até 10 de outubro de cada ano. Este é um momento mediático: o Ministro das Finanças entrega oficialmente a proposta ao Presidente da Assembleia da República. O que antes eram dossiers com centenas de páginas, hoje cabe numa pen USB.
Fase 4: Debate na generalidade (final de outubro)
Segue-se o debate e votação na generalidade ou seja das disposições gerais. Durante dois ou três dias, os partidos políticos debatem a ideia geral do Orçamento. Cada grupo parlamentar expõe a sua posição: uns defendem que o Orçamento é bom para o país, outros criticam as escolhas do Governo.
No final do debate, há uma votação. Se a proposta for chumbada aqui, o processo termina e o Governo pode cair. Se for aprovada, avança para a fase seguinte.
Fase 5: Debate na especialidade (novembro)
Aqui o trabalho torna-se técnico e minucioso. Durante cerca de duas semanas, há audições aos ministros de cada área. Os deputados fazem perguntas sobre cada linha do Orçamento. Quanto vai custar aquele hospital novo? Quantos professores vão ser contratados? Porque é que esta verba diminuiu em relação ao ano passado?
Os grupos parlamentares podem propor novos artigos, alterações aos já existentes ou a eliminação de artigos, bem como novas dotações de despesa ou previsões de receita ou alterações às mesmas. As propostas apresentadas são igualmente objeto de votação individualizada.
Os deputados propõem centenas de alterações: aumentar uma verba aqui, criar um novo apoio ali, baixar um imposto acolá. Cada proposta é discutida e votada separadamente. Este é o momento em que o Orçamento pode mudar significativamente em relação à versão original do Governo.
Fase 6: Votação final global (final de novembro)
A votação da proposta de lei do Orçamento do Estado realiza-se no prazo de 50 dias após a data da sua admissão pela Assembleia da República. É o momento decisivo. Depois de semanas de negociações e alterações, o Orçamento volta ao hemiciclo para uma última votação. Aprova-se ou rejeita-se o documento na sua versão final.
Se for aprovado, o Presidente da República promulga o diploma e este é publicado em Diário da República, tornando-se Lei do Orçamento do Estado. Se for chumbado, Portugal entra em crise política.
Três funções essenciais do Orçamento
O Orçamento do Estado cumpre três grandes funções: económicas, políticas e jurídicas.
Função económica: Permite ao Governo gerir os dinheiros públicos de forma organizada e planear a política económica do país. Define se o Estado vai investir mais ou apertar o cinto, se vai baixar impostos ou aumentar a despesa social.
Função política: Garante direitos fundamentais dos cidadãos numa democracia. Ninguém pode ser obrigado a pagar impostos sem que os seus representantes eleitos os tenham aprovado. O Orçamento também assegura a separação de poderes: o Governo propõe, mas é a Assembleia da República que decide.
Função jurídica: Estabelece os limites legais dentro dos quais a Administração Pública pode atuar. Sem a autorização do Orçamento, nenhum organismo público pode gastar dinheiro.
As cinco regras de ouro de um Orçamento
Por norma, o Orçamento do Estado deve respeitar cinco regras orçamentais clássicas : anualidade, unidade, universalidade, especificação e equilíbrio.
Anualidade: O Orçamento tem validade de um ano, de 1 de janeiro a 31 de dezembro. Todos os anos há um novo Orçamento, adaptado à realidade económica do momento.
Unidade: Deve existir apenas um único Orçamento por ano, reunindo todas as contas do Estado num só documento. Isto facilita o controlo e a transparência.
Universalidade: Todas as receitas e todas as despesas devem estar incluídas no Orçamento. Não pode haver “fundos secretos” ou despesas escondidas.
Especificação: As receitas e despesas devem estar discriminadas de forma clara. Não basta dizer “10 milhões para a saúde”. É preciso especificar se é para contratar médicos, comprar equipamentos ou construir hospitais.
Equilíbrio: Idealmente, as receitas devem ser suficientes para cobrir as despesas. Quando as despesas ultrapassam as receitas, há défice. Quando sobra dinheiro, há excedente.
Como acompanhar a execução do Orçamento
Aprovar o Orçamento é apenas o primeiro passo. Durante o ano inteiro, o Governo tem de executar as medidas aprovadas e gastar o dinheiro conforme foi planeado. E nem sempre as coisas correm como previsto.
A economia pode crescer menos do que o esperado, reduzindo as receitas fiscais. Pode haver uma catástrofe natural que obriga a despesas não planeadas. Ou pode acontecer o contrário: a economia cresce mais, há maior arrecadação de impostos, e sobra dinheiro.
Por isso existe um acompanhamento constante. Todos os meses, a Entidade Orçamental publica a Síntese de Execução Orçamental, que mostra quanto se gastou realmente, quanto se recebeu, e onde as previsões estão a falhar ou a acertar. Qualquer cidadão pode consultar estes dados online.
No final do ano, o Governo prepara a Conta Geral do Estado, o documento de prestação de contas. É aqui que se fecha o ciclo orçamental e se percebe se o Governo cumpriu o prometido.
Quem fiscaliza o Orçamento do Estado
Várias instituições vigiam as contas públicas e garantem que o dinheiro é bem aplicado.
O Tribunal de Contas é a instituição que fiscaliza a legalidade e regularidade das despesas públicas. Analisa se o dinheiro foi gasto de acordo com a lei e se os procedimentos foram corretos. Todos os anos, emite um parecer sobre a Conta Geral do Estado.
O Conselho de Finanças Públicas é uma entidade independente que avalia se as previsões do Governo são realistas e se as políticas orçamentais são sustentáveis a longo prazo. Emite pareceres técnicos sobre cada Orçamento.
A Comissão Europeia acompanha as contas públicas de Portugal no âmbito das regras europeias de disciplina orçamental. Portugal, como membro da União Europeia e da zona euro, tem de respeitar limites ao défice e à dívida pública.
A Assembleia da República, através da Comissão de Orçamento e Finanças, faz um escrutínio político permanente. Os deputados questionam o Governo sobre a execução orçamental e podem convocar audições sempre que necessário.
Fique a par das mudanças que afetam o seu bolso
Todos os anos, o Orçamento do Estado traz alterações nos impostos, nos apoios sociais, nos salários e nas pensões. No Ekonomista, explicamos as mudanças que realmente importam, para que pode usar essas informações para tomar melhores decisões financeiras. Subscreva a newsletter do Ekonomista, porque a literacia financeira começa por perceber como o Estado gere o dinheiro de todos nós.