Portugal volta a discutir um tema que regressa sempre que a gasolina e o gasóleo sobem: até que ponto pode o Estado intervir no preço dos combustíveis.
O gatilho desta vez foi uma carta da ministra do Ambiente e Energia, Maria da Graça Carvalho, dirigida à Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos (ERSE), na qual o Governo admite, pela primeira vez de forma explícita, avançar com a fixação temporária de margens máximas nos combustíveis caso se confirmem “distorções graves” no mercado.
Mas, afinal, tem o Governo poder legal para fixar preços de combustíveis? E, sendo esse poder real, como é que o processo se desenrola na prática?
A verdade é que o Governo português não pode simplesmente decretar um preço fixo para a gasolina ou o gasóleo, como aconteceria numa economia de preços administrados.
O que a lei portuguesa permite, desde 2021, é fixar margens comerciais máximas em qualquer uma das componentes que formam o preço final de venda ao público dos combustíveis simples e do gás de petróleo liquefeito (GPL) engarrafado.
Ou seja, o Estado não impõe um preço final ao litro, mas pode limitar o lucro que cada elo da cadeia (refinação, logística, distribuição ou retalho) pode acrescentar ao custo de base do produto.
Esta possibilidade não é uma medida improvisada para a atual crise de preços. Está prevista na lei desde outubro de 2021 e nunca foi, até hoje, efetivamente acionada.
Preço dos combustíveis: a Lei n.º 69-A/2021
O mecanismo tem origem na Lei n.º 69-A/2021, de 21 de outubro, que alterou o Decreto-Lei n.º 31/2006, de 15 de fevereiro (o diploma que regula o Sistema Petrolífero Nacional).
Antes desta alteração, o artigo 8.º do Decreto-Lei já previa medidas excecionais em situação declarada de crise energética.
A Lei n.º 69-A/2021 foi mais longe e passou a permitir a fixação de margens máximas mesmo sem necessidade de declarar formalmente uma crise energética, desde que existam razões de interesse público que o justifiquem.
De acordo com o texto legal, o que acontece com essas margens máximas?
- podem incidir sobre qualquer atividade da cadeia de valor dos combustíveis simples ou do GPL engarrafado;
- são fixadas por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da Economia e da Energia;
- dependem de uma proposta prévia da ERSE;
- exigem parecer prévio da Autoridade da Concorrência (AdC);
- têm de ser, obrigatoriamente, limitadas no tempo.
Como se desenrola o processo
Fixar margens máximas não é uma decisão instantânea. A lei desenha um percurso com várias etapas e várias entidades envolvidas, precisamente para evitar que a medida seja aplicada de ânimo leve.
- Sinal de alerta. O Governo, através do ministério com a tutela da Energia, identifica um comportamento do mercado que suscita dúvidas, como a assimetria entre a rapidez das subidas e a lentidão das descidas de preço.
- Pedido formal de investigação à ERSE. É o passo em que nos encontramos agora: uma carta ministerial que dá ao regulador um prazo determinado (neste caso, 20 dias úteis) para produzir um estudo aprofundado sobre a formação dos preços.
- Análise técnica do regulador. A ERSE compara, tipicamente ao longo de um período alargado (o pedido atual fala em pelo menos dois anos de dados), a evolução das cotações internacionais do petróleo, do chamado Preço Eficiente e dos preços praticados nos postos de abastecimento.
- Conclusões e eventual sinalização à Autoridade da Concorrência. Se a ERSE encontrar indícios de práticas anticoncorrenciais, deve comunicá-los à AdC.
- Proposta de margens máximas, apenas se houver “distorções graves”. Só nesta fase é que a ERSE pode propor formalmente ao Governo a fixação de margens máximas numa ou mais componentes do preço.
- Parecer da Autoridade da Concorrência. A lei exige que a AdC seja ouvida antes de qualquer decisão final, precisamente porque medidas deste tipo têm impacto direto no funcionamento concorrencial do mercado.
- Portaria conjunta dos ministérios da Economia e da Energia. É este ato administrativo que, no limite, fixa as margens máximas, sempre com um prazo de vigência definido, e não de forma permanente.
Este encadeamento explica por que motivo, mesmo tendo a lei mais de quatro anos, o instrumento nunca foi ativado.
Exige um processo de investigação, consulta e decisão que pode demorar semanas ou meses, e a própria lei obriga a que a medida final seja excecional e temporária, não uma alternativa permanente à livre formação de preços.
Combustíveis: ainda a guerra no Irão
O pedido à ERSE surge num contexto de subida acentuada dos combustíveis, associada à instabilidade internacional em torno do Estreito de Ormuz, que fez disparar as cotações do petróleo bruto e, sobretudo, dos produtos já refinados.
Segundo dados avançados por órgãos de comunicação social, o gasóleo terá valorizado cerca de 25% e a gasolina cerca de 35% desde o início da crise, sem uma alteração proporcional da carga fiscal.
O que gerou desconfiança não foi apenas o valor dos preços, mas o seu comportamento: quando o petróleo sobe, o efeito chega às bombas em poucos dias; quando desce, a redução demora semanas a refletir-se integralmente no que o consumidor paga.
É exatamente essa assimetria que a ministra do Ambiente e Energia pede à ERSE para explicar, com um estudo comparativo de, no mínimo, dois anos de dados.
Além da investigação sobre a formação dos preços, a carta ministerial pede também mais transparência e uma explicação pública, clara e acessível, sobre o peso de cada componente no preço final.
Preço eficiente
Vale a pena notar que a própria ERSE já tinha sido chamada a pronunciar-se sobre este tema mais do que uma vez nos últimos meses, sem que tivesse identificado, até agora, fundamento para propor a fixação de margens máximas.
O regulador recorda regularmente que dispõe de um indicador próprio, o Preço Eficiente, publicado com regularidade, que exclui margens comerciais e IVA e permite comparar os custos de base dos combustíveis com o preço final praticado nos postos de abastecimento.
O que pode acontecer a seguir
Com o novo prazo de 20 dias úteis em curso, há vários cenários possíveis.
- A ERSE conclui que a assimetria entre subidas e descidas tem justificação técnica (custos de armazenagem, logística, refinação) e não há lugar a qualquer intervenção.
- A ERSE identifica indícios de comportamento anticoncorrencial e remete o caso para a Autoridade da Concorrência, sem propor margens máximas.
- A ERSE conclui pela existência de “distorções graves” e propõe ao Governo a fixação excecional e temporária de margens máximas numa ou mais componentes do preço.
Só este terceiro cenário levaria, de facto, à publicação de uma portaria a limitar margens. E mesmo nesse caso, por um período de tempo definido, não como solução permanente.