Um referendo é uma das formas mais diretas de democracia participativa. Em vez de serem os representantes eleitos a decidir, é o próprio povo a pronunciar-se sobre uma questão específica. Existe todo um processo legal com fases, limites e requisitos formais, que determina se e como uma consulta popular pode ter lugar no nosso país.
O que é um referendo?
Um referendo é uma consulta direta aos eleitores sobre questões de relevante interesse nacional. Em vez de os deputados votarem sozinhos uma decisão importante, o Governo ou a Assembleia da República pergunta à população o que pensa.
O referendo em Portugal encontra a sua base jurídica no artigo 115.º da Constituição da República Portuguesa. Este artigo, complementado pela Lei Orgânica n.º 15-A/98, de 3 de Abril (a “Lei do Referendo”), estabelece os princípios e as condições em que os cidadãos podem ser chamados a pronunciar-se diretamente.
Matérias que podem ser objeto de referendo?
Nem tudo pode ser sujeito a referendo, pois, a lei exclui expressamente um conjunto de matérias:
- Alterações à Constituição – estas seguem um processo próprio e não podem ser objecto de referendo;
- Questões e atos de conteúdo orçamental, tributário ou financeiro;
- Matérias previstas na Constituição como da exclusiva competência da Assembleia da República ou do Governo;
- Atos legislativos cujo prazo de vigência tenha expirado ou que já tenham sido total e efetivamente executados.
Em sentido positivo, os referendos incidem tipicamente sobre grandes opções de política legislativa, como foi o caso dos referendos sobre a despenalização do aborto (1998 e 2007) ou sobre a regionalização (1998).
Desde o regresso à democracia, Portugal realizou apenas três referendos nacionais:
- 1998 – Despenalização do Aborto: a maioria votou “Não” à despenalização, mas a participação foi inferior a 50%, pelo que o resultado não foi vinculativo;
- 1998 – Regionalização: a maioria votou “Não” à criação de regiões administrativas. Participação também abaixo do quórum;
- 2007 – Despenalização do Aborto (2.º referendo): desta vez, o “Sim” venceu com maior participação, levando à aprovação legislativa posterior.
Quem pode propor um referendo?
Em Portugal, a iniciativa de um referendo pode partir de três entidades distintas.
Presidente da República
O Presidente pode, por iniciativa própria, propor a realização de um referendo ao abrigo do artigo 115.º da CRP. Contudo, a proposta carece sempre de proposta do Governo ou da Assembleia da República.
Assembleia da República
O Parlamento pode deliberar a realização de um referendo por iniciativa de um grupo parlamentar ou de deputados, seguindo o processo legislativo interno. A deliberação é tomada por maioria absoluta dos deputados em efectividade de funções.
Governo
O Governo pode igualmente propor a realização de um referendo, através de resolução do Conselho de Ministros, submetendo depois a proposta ao Presidente da República.
Cidadãos (iniciativa popular)
Existe ainda a possibilidade de iniciativa dos cidadãos. Um mínimo de 75 000 cidadãos eleitores inscritos no recenseamento eleitoral podem subscrever uma petição a solicitar a realização de um referendo.
Esta petição é apresentada à Assembleia da República, que a aprecia e decide sobre a sua viabilidade.
O papel do Tribunal Constitucional
Antes de qualquer referendo ser marcado, a proposta tem de ser fiscalizada pelo Tribunal Constitucional. Este é um passo obrigatório e não meramente formal, pois, o Tribunal Constitucional verifica se a proposta cumpre os requisitos constitucionais e legais:
- Se a matéria é passível de referendo (não se encontra nas matérias excluídas);
- Se a pergunta é clara, precisa e não sugere a resposta;
- Se não existem vícios de inconstitucionalidade ou ilegalidade.
Caso o Tribunal considere a proposta inconstitucional ou ilegal, o processo não avança. Apenas com a pronúncia positiva do Tribunal Constitucional pode o Presidente da República marcar a data da consulta.
Como é formulada a pergunta?
A formulação da pergunta é um dos aspetos mais sensíveis de todo o processo. A lei exige que a questão colocada aos eleitores tenha algumas particularidades, nomeadamente:
- Formulada com objetividade, sem ambiguidades ou duplos sentidos;
- De resposta binária, a resposta apenas pode ser “Sim” ou “Não”;
- Neutra, não pode induzir ou sugerir uma determinada resposta.
Este requisito existe para garantir que os cidadãos compreendem claramente aquilo sobre que se pronunciam e que a pergunta não constitui, por si só, um instrumento de manipulação.
O processo passo a passo
Para que um referendo aconteça em Portugal, decorrem diferentes fases:
1. Proposta/Petição – a iniciativa parte da Assembleia da República, do Governo ou dos cidadãos (através de petição com 75 000 assinaturas).
2. Deliberação parlamentar – a Assembleia da República aprecia a proposta e, caso a aprove por maioria absoluta, remete-a ao Presidente da República.
3. Fiscalização preventiva – o Presidente da República envia a proposta ao Tribunal Constitucional para verificação da sua constitucionalidade e legalidade.
4. Decisão do Presidente – após pronúncia positiva do Tribunal, o Presidente pode, mas não é obrigado, marcar o referendo. Existe aqui uma margem de discricionariedade presidencial.
Campanha referendária – decorre um período de campanha, regulado pela Comissão Nacional de Eleições (CNE), durante o qual os grupos favoráveis ao “Sim” e ao “Não” têm direito a espaços de antena e a financiamento público proporcional.
Votação – o referendo realiza-se num único dia. Podem votar todos os cidadãos portugueses inscritos no recenseamento eleitoral, bem como cidadãos da União Europeia residentes em Portugal (em referendos de âmbito local).
Apuramento e efeitos – os resultados são apurados pela Comissão Nacional de Eleições e homologados pelo Tribunal Constitucional.
O referendo é vinculativo?
Esta é uma das questões mais importantes e muitas vezes mal compreendida. Em Portugal, o resultado de um referendo só é vinculativo se se verificarem cumulativamente duas condições:
- O número de votos válidos (excluindo brancos e nulos) for superior a metade dos eleitores inscritos no recenseamento ,ou seja, é necessário que mais de 50% do eleitorado vote “Sim” ou “Não” de forma válida;
- A opção vencedora obtiver a maioria dos votos válidos expressos.
Se o quórum de participação não for atingido, o referendo não é vinculativo, mesmo que uma das opções vença por larga margem.
Nesse caso, cabe aos órgãos de soberania (Assembleia da República e Governo) decidir sobre a matéria, tendo em conta o resultado como um sinal político não vinculativo.
Foi exactamente o que aconteceu no referendo sobre a regionalização de 1998. A abstenção foi elevada e o “Não” ganhou, mas o resultado não era tecnicamente vinculativo por não ter sido atingido o quórum. Ainda assim, o resultado político foi inequívoco.
Referendo local: uma modalidade diferente
Além dos referendos nacionais, a lei portuguesa prevê também os referendos locais, regulados pela Lei Orgânica n.º 4/2000, de 24 de Agosto.
Estes incidem sobre matérias da competência dos órgãos autárquicos e seguem um processo semelhante, mas adaptado à escala local.
Os referendos locais são propostos pelos órgãos executivos ou deliberativos autárquicos, ou por um número mínimo de cidadãos eleitores do respectivo município ou freguesia. A fiscalização prévia é igualmente feita pelo Tribunal Constitucional.